دور المجلس التشريعي الفلسطيني في رسم السياسات العامة

دور المجلس التشريعي الفلسطيني في رسم السياسات العامة والزامية قراراته

دراسة قانونية,

المستشار/

أ. عبد الله محمد أبو لولي

يثور التساؤل حول دور المجلس التشريعي في رسم السياسات العامة في فلسطين، ومدى الزامية قراراته، حيث يظهر فريق يدعي بعدم الزامية قرارات المجلس التشريعي دون تدعيم رأيه بنصوص قانونية واضحة وصريحة، سوى التمسك بمبدأ الفصل بين السلطات، وإن كان الأمر كذلك فما الذي يُلزم القضاء بتطبيق القوانين الصادرة عن السلطة التشريعية، بل ولماذا تلتزم السلطة التنفيذية بتنفيذ أحكام القانون، وما غاية المشرع الفلسطيني في الذهاب لتجريم الامتناع عن تنفيذ أحكام القضاء، وهذا يبين لنا أن الفصل بين السلطات فصلا نسبيا يقوم على ضمان تنفيذ المهام الخاصة بكل سلطة من السلطات الثلاث في الدولة دون تدخل من قبل السلطات الأخرى في ذلك التنفيذ، على أن تكون تلك المهام وفقا للقوانين التي تقرها السلطة التشريعية.

وعلى هذا فان أخذنا بصحة ادعاء ذلك الفريق الذي ينادي بعدم إلزامية قرارات المجلس التشريعي وانعدام دوره في رسم السياسات العامة في الدولة، فلماذا إذن كل هذا الصراع والتنافس بين الأحزاب والفصائل من أجل الحصول على الأغلبية المطلقة في البرلمان، وحصاد أغلبية مريحة لتؤهلها لتنفيذ برنامجها السياسي الذي تبنته خلال معركتها الانتخابية، وحازت على ثقة الشعب من خلاله والذي يعتبر أساس في رسم السياسات العامة.

لكل ذلك ارتأيت مدى خطورة هذا الادعاء على أعمال السلطة التشريعية وكيف أنه من شأنه أن يؤدي سيؤدي الى وأدها في مهدها، بل وسيضعف من وجودها أمام تغول السلطة التنفيذية، إن لم يكن سيصيبها في مقتل، ويعدم وجودها، الامر الذي يحتاج منا إلى الولوج في عمق النص الدستوري وتشريح الفلسفة التشريعية وغاية المشرع من تبيان نظام الحكم في فلسطين واعتماده نظاما نيابيا ديمقراطيا، ووضع ضوابط الترشح للبرلمان وشروطها، كل ذلك نسوقه من خلال الأسانيد القانونية التي نعتمد عليها في دراستنا هذه على النحو الاتي:

السند القانوني:

1: التشريعات الفلسطينية:

القانون الأساسي الفلسطيني وتعديلاته لسنة 2005م.
قانون الانتخابات العامة رقم 9 لسنة 2005م.
قرار بقانون رقم 1 لسنة 2017 بشأن الانتخابات العامة.

2: سياسة من قبلنا:

الأثر التشريعي وسياسة من قبلنا ( المجلس الأول)

أولا: التشريعات الفلسطينية:

يلعب المجلس الشريعي دورا بارزا في رسم السياسات الفلسطينية العامة، استنادا إلى القاعدة القانونية التي أرستها المادة (2) من القانون الأساسي والتي تكرس مبدأ الشعب مصدر السلطات ويمارسها عن طريق السلطات التشريعية و …الخ، على اعتبار أنه يمثل إرادة الشعب وعنوان السيادة في البلاد، فالمتعارف عليه في الأنظمة السياسية أن الحزب الحاصل على أغلبية المقاعد في البرلمان، يكلف بتشكيل الحكومة، وهذا مؤشر على أن برنامج الحكومة التنفيذي يكون منبثق ومتفق تماما مع البرنامج الانتخابي الذي على أساسه قرر الشعب الفلسطيني اختيار فئة او طائفة معينة من الأحزاب المتنافسة في الانتخابات البرلمانية، وهذا مؤشر على أن رسم السياسات العامة، وبكل أقسامها وشرائحها سواء الاقتصادية منها أو السياسية او الامنية او …. الخ تنطلق من خلال إرادة الشعب أولا والتي كرسها في اختياره للبرنامج الانتخابي الذي منحه الأغلبية.

رسم السياسات العامة نابع من البرنامج الانتخابي للبرلمان: وبالتالي فان الحكومة التي خرجت أساسا من رحم الفصيل أو الحزب الذي حصد الأغلبية البرلمانية، والتي هي أصلا وليدة انتخابات حرة ونزيهة وشفافة، وجاءت من رحم البرلمان، تلتزم بما جاء في البرنامج الانتخابي الذي تبناه الفصيل الحائز على الاغلبية، والا فما الفائدة من الزام القائمة المترشحة لخوض الانتخابات بتقديم برنامجها الانتخابي وفقا للمادة (50) من القرار بقانون رقم (1) لسنة2007م، (والذي تم الاتفاق سياسيا على خوض الانتخابات الأخيرة وفقا لما جاء فيه من مبادئ وإجراءات) حيث تقضي بـ : (على كل قائمة انتخابية لدى تسجيل نفسها للترُشح في الانتخابات تقديم طلب ترشح على النموذج المعد من اللجنة لذلك، على أن يتضمن ما يلي: ب- نسخة عن البرنامج الانتخابي للقائمة الانتخابية)، بل وتؤكد ذلك المادة (39) من القرار بقانون المذكور، اذ أنه يشترط لقبول ترشح القائمة ابتداء ان يكون لديها برنامج انتخابي حيث جاء النص صريحا في الفقرة (5) والتي تشترط أن(… يرفق مع طلب الترشح صورة عن البرنامج الانتخابي ونسخة الكترونية ملونة عن الشعار والرمز الانتخابي..).

تابع في الدراسة بعنوان دور المجلس التشريعي الفلسطيني في رسم السياسات العامة

ولا شك أن قانون الانتخابات العامة رقم (9) لسنة 2005م الذي الغي بالقرار بقانون آنف الذكر، والذي يمثل المرجعية القانونية للمجلس التشريعي القائم (الحالي)، كان قدر كرس ضرورة وجود برنامج انتخابي لكل قائمة خلال المادة (55) منه والتي تنص على: شروط ترشيح القوائم ومنها (…. ب. نسخة عن البرنامج الانتخابي للقائمة الانتخابية)، وهنا يظهر لنا جليا أهمية البرنامج الانتخابي، والذي بدوره يمثل امتداد للثقة التي يمنحها البرلمان للحكومة، وهذا بلا شك ينسجم معه قوة الالزام التي يملكها البرلمان، ولا شك أن من يملك أدوات الانشاء يملك أدوات الهدم والانهاء، ومن باب أولى التعديل والإصلاح.

شرعية أعمال الحكومة نابعة من ثقة السلطة التشريعية بها: ان رئيس الوزراء المكلف بقرار من رئيس السلطة الوطنية بتشكيل حكومته خلال ثلاثة أسابيع ومدة أسبوعين مضافين إذا تطلب الامر ذلك، هو استنادا لنصوص القانون الأساسي الفلسطيني لاسيما المادة (65) منه، وبناء على ذلك يعمل رئيس الوزراء المكلف على تقديم طلب للمجلس التشريعي لعقد جلسة خاصة للتصويت على الثقة بالحكومة عملا بالمادة (66) من القانون الأساسي الفلسطيني.

وهنا يقوم رئيس الحكومة المكلف بتلاوة ومناقشة البيان الوزاري المكتوب الذي يحدد برنامجها وسياساتها العامة، والتي لابد وأن تلتقي وتنسجم مع ذلك البرنامج الانتخابي الذي قدمه الفصيل الحاصل على الأغلبية الشعبية التي منحت له، وبغير ذلك لن يحصل على ثقة المجلس التشريعي، بمعنى ان لم يكن برنامج السلطة التنفيذية منسجما مع البرنامج الانتخابي للفصيل صاحب الأغلبية في البرلمان فانه سيصطدم وبلا شك بقرار عدم منح الثقة للحكومة المشكلة وبالتالي لن تستطيع مزاولة مهامها الدستورية دون الحصول على الثقة من المجلس التشريعي وهذا بحد ذاته يمثل أساسا مركزيا ومرتكزا أصيلا لقوة الزام قرار المجلس التشريعي للسلطة التنفيذية، والذي يلزم العدم بعدمه.

ولو أردنا التعمق أكثر والغوص في قدرة المجلس التشريعي وقوته الإلزامية لوجدنا الكثير من المواد التي تسعفنا في ذلك لا سيما تلك المواد القانونية التي حددت إجراءات الحجب عن الحكومة (77،78،79) من القانون الأساسي، حيث يحق لعشرة أعضاء فقط من أعضاء المجلس التشريعي الفلسطيني الطلب لعقد جلسة خاصة لحجب الثقة عن الحكومة أو أحد أعضائها.

وهنا يلزم التنويه إلى أن أدوات السلطة التشريعية التي تمارس من خلالها قوة الزامها للسلطة التنفيذية تكمن خطورتها في الاستجواب الذي لا شك أن مالاته تؤدي الى سحب الثقة، وهنا تكمن القوة التي يحظى بها المجلس التشريعي في المصادقة ومنح الثقة، والحجب والامتناع عن منح الثقة، الإلغاء او التعديل على الموازنة، قبول أو رفض المناقشة العامة للتشريعات التي تقترحها الحكومة، والاقتناع من عدمه بالأسباب الموجبة التي تقدمها الحكومة للتشريعات المقترحةـ

نظام الحكم في فلسطيني ديمقراطي نيابي: ولو أننا وجدنا من لم يقتنع بكل ما سبق ذكره فإننا نذكره، بنص المادة (5) من القانون الأساسي الفلسطيني وتعديلاته لعام 2005م، والتي تنص على: نظام الحكم في فلسطين نظام ديمقراطي نيابي يعتمد على التعددية السياسية والحزبية وينتخب فيه رئيس السلطة الوطنية انتخاباً مباشراً من قـبل الشعب وتكون الحكومة مسؤولة أمام الرئيس والمجلس التشريعي الفلسطيني.

ونرى في هذا المقام اننا لو استعرضنا فقط أحكام هذه المادة بما تحمله من مبادئ صريحة وألفاظ مباشرة لا تدع مجال للتشكيك او التحليل، لكفى ذوي الالباب، واقتنع اهل الفهم والادراك، اذ ان لفظة نيابي بمفردها عندما تُلحق بالديمقراطية يكون دلالتها ان نظام الحكم في فلسطيني ينبع أساسا من اعمال البرلمان، بل وراح يؤكد ذلك المشرع الفلسطيني في ذات النص عند اختتامه بعبارة وتكون الحكومة مسؤولة أمام الرئيس والمجلس التشريعي، ونترك هنا لذوي الالباب تفسير معنى كلمة تكون الحكومة مسؤولة.

الاستقالة القانونية (الجبرية) للحكومة عند بداية ولاية المجلس التشريعي الجديد: لم ينتهي الامر الى هذا الحد بل تعتبر الحكومة القائمة مستقيلة بحكم القانون ودون حاجة الى تقديم استقالتها عند بداية ولاية المجلس التشريعي الجديد، وهذا ما أكدته المادة (83) من القانون الأساسي والتي تحدد الحالات التي تكون فيها الحكومة مستقيلة إذ نصت صراحة وفي أول بند من بنودها اعتبار الحكومة مستقيلة ويعاد تشكيلها: (1- فور بدء ولاية المجلس التشريعي).

وهنا يلزم التنويه الى الغاية من اقالة الحكومة بحكم القانون وجبرا دون حاجة إلى تقديم استقالتها الطوعية او المكتوبة والمسببة، إذ أننا نرى الغاية من ذلك تكمن في تشكيل حكومة تنسجم مع مخرجات الانتخابات البرلمانية التي يقوم أساس الحكم فيها على الديمقراطية النيابية، ولكي يتسنى للمجلس الجديد تنفيذ برامجه وسياساته التي افردها في برنامجه الانتخابي وحاز على ثقة الشعب بناء عليه.

وبالتالي فان الحكومة لا تملك فرض سياساتها او املائها على المجلس التشريعي، إذ أن دور السلطة التنفيذية تجسيد البرنامج الانتخابي الحائز على الأغلبية في صورة خطط تنموية عامة على ضوء السياسات العامة التي حددها البرنامج الانتخابي وتبناه البيان الوزاري الذي يتلوه رئيس الحكومة المكلف أمام المجلس التشريعي والذي بناء عليه يتم منح الحكومة المشكلة الثقة من عدمه، ويتوج مجلس الوزراء ذلك كله بخطة الموازنة العامة التي يتم عرضها على المجلس التشريعي لإقرارها والتي يجب ان تنسجم مع البرنامج الانتخابي البرلماني بل وتجسد وتكرس تطبيقه عمليا، والا فان مصير تلك الموازنة ذاهب الى العدم.

تابع في الدراسة بعنوان دور المجلس التشريعي الفلسطيني في رسم السياسات العامة

ثانيا: الأثر التشريعي وسياسات من قبلنا:

والمتأمل للأثر التشريعي والممارسات السابقة للسلطة التشريعية خلال ولايتها السابقة يلمس بل، ويقف على العديد من القرارات التي تنضوي على لغة الالزام للسلطة التنفيذية، ويمكننا الاسترشاد ببعض تلك القرارات على النحو الآتي:

1- ما نص عليه قرار المجلس التشريعي الفلسطيني رقم (718/4أ/9) في دورته التاسعة – الفترة الأولى، في جلسته الخاصة الرابعة المنعقدة في مدينتـي رام الله وغزة يوم الأربعاء الموافق 25/8/2004م: (تاسعاً: .. 4- تنفيذ كافة قرارات المجلس الخاصة بالسلطة التنفيذية وخاصة المتعلقة بسلطة النقد وهيئة الرقابة العامة) مرفق

2- ما نص عليه قرار المجلس التشريعي الفلسطيني رقم (379/5/4) في دورته الرابعة – الفترة الأولى في جلسته الخامسة المنعقدة في مدينة رام‌ الله يوم الثلاثاء الموافق 25/5/1999م: (أولاً: الطلب إلى وزارة التعليم: 1- إلزام الجامعات والكليات بالتقيد باللوائح والأنظمة عند المطالبة بالحقوق. 2- تطبيق كادر موحد للجامعات الفلسطينية في العلاوة الدورية ومكافأة نهاية الخدمة والتوفير ونظام الترقيات الأكاديمية وإجازات التفرغ العلمي. 3- التأكيد على عدم اعتماد أي برنامج في الجامعات الفلسطينية لا تتوفر فيه المتطلبات اللازمة وان تتحمل الجامعات مسؤولية البرامج غير المعتمدة. 4- إلزام الجامعات الفلسطينية بقبول الأعداد التي تتناسب وقدرتها الاستيعابية وفقاً لما تحدده وزارة التعليم العالي وعدم إعطاء الجامعة المخالفة حصتها من مخصصات دعم الجامعات). مرفق

3-ما نص عليه قـرار المجلس التشريعي الفلسطيني رقـم (238/26/2) في دورته الثانية – الفترة الثانية في جلسته السادسة والعشرين المنعقدة في مدينة رام الله أيام الثلاثاء، الأربعاء، والخميس الموافق 6-7-8/1/1998م، آخذاً بعين الاعتبار: (توصيات لجنة الموازنة والشؤون المالية. مناقشات وملاحظات الأخوة الأعضاء. يقــرر 🙁 ثانياً: إلزام وزارة الشباب والرياضة بتوزيع الموارد المتاحة لها بطريقة عادلة وفقاً لاحتياجاتها الفعلية ووفقاً لاحتياجات المؤسسات الرياضية والشبابية التابعة لها).

خلاصة الدراسة:

ان انكار الزامية قرارات المجلس التشريعي أشبه بإنكار أبوة الاب لابنه، على اعتبار ان الحكومة تنبثق من رحم المجلس المنتخب، عند تكليف الحزب صاحب الأغلبية بتشكيل الحكومة، والذي يجسد خلال بيانه الوزاري برنامج حزبه الذي على أساسه حاز الأغلبية البرلمانية، وتم انتخابه من الشعب.

يشكل مدلول المادة (5) من القانون الأساسي الفلسطيني وتعديلاته لسنة 2005م أهم أسس الزامية الاعمال البرلمانية، والتي تُكرس نظام الحكم في فلسطين نظاما ديمقراطي نيابي، وان الحكومة مسؤولة مباشرة أمام الرئيس والمجلس التشريعي.

. أن عمق ارتباط السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية وجودا وعدما، يُستقى من إرادة المشرع الفلسطيني عند النص صراحة على:

. الاستقالة الفورية للحكومة فور بدء ولاية المجلس الجديد والغاية في ذلك تمكين الأغلبية المنتخبة في المجلس الجديد من تنفيذ برنامجها الانتخابي الذي أساسه اختيار الشعب.

. أن أساس الثقة التي يمنحها المجلس التشريعي للحكومة تقوم على تبني الأخيرة سياسات واستراتيجيات المجلس المنتخب والتي أعلنها خلال برنامجه الانتخابي.

. أن أهمية البرنامج الانتخابي ودوره يأتي في ضمن الأسس والشروط التي يتم بناء عليها قبول ترشح قائمة ما لانتخابات المجلس التشريعي والتي يشترط تقديم نسخة عنه خلال فترة الترشح واعلانها للجمهور.

.أن قوة الإلزامية لقرارات المجلس التشريعي تأتي من إرادة المشرع عند تبنيه نظام الحكم في فلسطين نظاما نيابيا، وكرس ذلك من خلال ما أقره من أدوات قوة وإلزام ورقابة والتي من أخطرها على اعمال السلطة التنفيذية نظام الاستجواب حيث ترتقي نتائجه لمستوى هدم وجودها عند تحقق البند 2 من المادة 83 من القانون الأساسي الفلسطيني والتي تنص على: (بعد حجب الثقة عن رئيس الوزراء أو عن رئيس الوزراء وحكومته، أو عن ثلث عدد الوزراء على الأقل).

.أن ممارسات وسياسات من قبلنا (المجلس الأول) يُستقى من قرارتهم كثير من المعاني والمفردات التي تتجه إلى الزامية السلطة التنفيذية بقرارات المجلس التشريعي، وان كانت في بعض الأحيان تأتي في صورة الطلب من السلطة التنفيذية، الا أن تحمل في مضمونها عبارات الالزام، ولا سيما تلك التي يتكون صادرة بناء على نظام التصويت والاغلبية في المجلس التشريعي.

وأخيرا: إن الوقوف على القشور دون الخوض في عمق النص، يُخرج من يدعي بعدم الزامية قرارات المجلس التشريعي، وكأن القوم يجادلون امام صراحة النصوص وغاياتها كما جادل بني إسرائيل في ذبح البقرة، ولسنا بحاجة امام ذلك إلى تقسيم القرارات البرلمانية الى قرارات إدارية او قرارات تشريعية أو تنظيمية أو… الخ، فكل ما يصدر عن السلطة التشريعية من أعمال وفقا لأنظمتها وتم مناقشته والتصويت عليه وحازت على الأغلبية، فهو تشريع سواء اكتست تلك الاعمال بثوب القرار أم ظهرت بمظهر القانون، ولكون الشعب مصدر السلطات أي مصدر الالزام، فان أساس قوة الالزام للسلطة التشريعية تنبع من تمثيلها البرلماني النيابي الذي يمثل نظام الحكم في فلسطين، وبانتخابها من الشعب بأكمله.

وبناء على ما تقدم نسوق توصيتنا من عقيدة ما ارتقى الى ادراكنا ووعينا في فهم النصوص سالفة الذكر على النحو الآتي:

أن البرنامج الانتخابي للكتلة البرلمانية صاحبة الأغلبية يعتبر الأساس في رسم السياسات والاستراتيجيات العامة، وهو المرتكز الأول الذي يحدد منح الحكومة الثقة من عدمه أمام الكتلة البرلمانية صاحبة الاغلبية.